Brottvísun af heimavist - febrúar 1999

Hinn 3. desember 1998 kærði [kærandi] fyrir hönd [nemanda X] við [framhaldsskóla X], þá ákvörðun skólameistara [framhaldsskóla X] að vísa [nemanda X] af heimavist [framhaldsskóla X] frá 1. desember 1998. Er þess krafist í stjórnsýslukærunni að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt formleg áminning vegna brots hans. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun skuli standa en brottvikning taki gildi frá og með 20. janúar 1999. Þá er þess krafist að kæran fresti réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar.

Með bréfi dagsettu 26. janúar 1999 afturkallaði [kærandi] framangreinda stjórnsýslukæru.

Enda þótt ekki liggi fyrir til úrskurðar stjórnsýslukæra hjá menntamálaráðuneytinu telur ráðuneytið rétt að fjalla um einstök efnisatriði í því skyni að veita almenna leiðbeiningu um úrlausn lögfræðilegra álitaefna sem fram hafa komið við meðferð máls þessa.

Hin lögfræðilegu úrlausnarefni í máli þessu eru aðallega eftirfarandi:

1. Telst ákvörðun skólameistara um að víkja nemanda af heimavist stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ber því að gæta málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga við undirbúning slíkra ákvarðana?
   
2. Verður slíkri ákvörðun skotið til æðra stjórnvalds á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga?

Málsatvik eru óumdeild í máli því er varð tilefni framangreindrar stjórnsýslukæru. Nemandi hafði um hönd áfenga drykki á heimavist [framhaldsskóla X]. Samkvæmt reglum heimavistar [framhaldsskóla X] er "Öll meðferð áfengra drykkja og annarra vímuvaldandi efna er stranglega bönnuð í húsum heimavistar. Varðar brottvikningu ef út af er brugðið. Nemendur mega aldrei koma í heimavist undir áhrifum áfengis. Drukknu fólki er óheimilt að vera í húsum heimavistar. Reykingar eru bannaðar í húsum og á lóð heimavistar.", sbr. 3. tölulið, II. kafla reglnanna. Reglur heimavistarinnar voru vel kunnar nemandanum og voru hluti af leigusamningi nemandans við [framhaldsskóla X] um leigu á herbergi á heimavist skólans á tilteknu tímabili. Brot gegn framangreindri reglu varð tilefni þess að nemandanum var vikið af heimavist skólans eftir að skólameistari hafði gefið nemandanum kost á að tjá sig um málið á sérstökum fundi og nemandinn þar staðfest að hann gerði sér grein fyrir brotinu. Frásögn skólameistara af þeim fundi hefur ekki verið mótmælt af nemandanum.

Stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga er ákvörðun stjórnvalds sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds um rétt eða skyldu manna sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Taka stjórnsýslulögin til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Í athugasemdum við 1. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að orðalag 1. gr. sé svo rúmt að í vafatilvikum beri að álykta svo að lögin gildi fremur en að þau gildi ekki. Í vafatilvikum eru löglíkur fyrir því að stjórnsýslulögin eigi við, sbr. Alþt. 1992, A-deild, bls 3284.

Litið hefur verið svo á að stjórnsýslulögin geti tekið til ákvarðana skólameistara er varða réttindi og skyldur nemenda.

Í áliti Umboðsmanns Alþingis í SUA 1994, bls. 295 kemur fram það álit að almennt falli kennsla ekki undir stjórnsýslulögin. Ákvarðanir um agaviðurlög og skyld úrræði geta aftur á móti fallið undir stjórnsýslulögin. Telur umboðsmaður Alþingis með hliðsjón af ummælum í greinargerð með stjórnsýslulögunum að líta verði svo á að hin vægari úrræði sem beitt er til að halda uppi aga og almennum umgengisvenjum teljist almennt ekki stjórnvaldsákvarðanir. Hins vegar kemur skýrt fram í álitinu að ákvörðun um að víkja nemanda úr grunnskóla í fleiri en einn skóladag teljist ákvörðun um réttindi og skyldur, sem falli undir 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því beri að fara með slík mál í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Í áliti umboðsmanns Alþingis í SUA 1996, bls. 273, var fjallað um málsmeðferð vegna agabrota í framhaldsskólum.Vegna ákvörðunar skólastjórnar framhaldsskóla að meina nemanda að sækja dansleiki á vegum skólans. Í áliti umboðsmanns Alþingis kemur fram að með hliðsjón af rétti framhaldsskólanema til að taka þátt í skipulögðu félagslífi með skólafélögum sínum, þar sem í vafatilvikum eru líkur á því að stjórnsýslulögin eigi við, taldi umboðsmaður að sú ákvörðun skólastjórnar að banna nema að sækja dansleiki, hefði verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga og því hefði borið að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við undirbúning málsins og ákvörðun í því. Í áliti umboðsmanns Alþingis í SUA 1996, bls. 283 var ennfremur á því byggt að ákvörðun skólameistara í framhaldsskóla um synjun um inngöngu í framhaldsskóla væri stjórnsýsluákvörðun.

Í máli því sem beint var til ráðuneytisins dags. 3. desember 1998 var til umfjöllunar ákvörðun skólameistara að víkja nema af heimavist.

Samkvæmt 1. mgr. 40. gr. framhaldsskólalaga nr. 80/1996 eru heimavistir reknar við framhaldsskóla þar sem slíkt er talið nauðsynlegt vegna skólahaldsins. Rekstur heimavistar á vegum ríkisins við framhaldsskóla telst því hluti af rekstri framhaldsskólans og hluti af daglegu starfi skólans. Dvöl nemenda á heimavist við framhaldsskóla telst því hluti af framhaldsskólavist þeirra nemenda sem þar dveljast. Samkvæmt 2. mgr. 40. gr. framhaldsskólalaganna hefur skólameistari framhaldsskóla umsjón með rekstri heimavistar og mötuneytis nemenda. Telst umsjón skólameistara með rekstri heimavistarinnar til lögbundinna starfsskyldna hans sbr. 2. mgr. 40. gr. og 8. gr. framhaldsskólalaganna.

Samkvæmt reglum heimavistar [framhaldsskóla X] er það skólameistari [framhaldsskóla X] sem tekur endanlega ákvörðun um að vísa nemanda af heimavist sbr. 1. kafla reglanna sjá 1. og 4. tölulið og 2. kafla sjá 6. tölulið. Ákvörðun um brottvísun nema af heimavist tekur skólameistari samkvæmt stöðuumboði sínu í skjóli þess valds sem hann hefur samkvæmt lögum. Sú ákvörðun lýtur að réttindum nema til dvalar á heimavist í tengslum við skólavist þeirra í framhaldsskólanum. Það er því niðurstaða menntamálaráðuneytisins að ákvörðun skólameistara um missi slíkra réttinda sé tekin í skjóli þess valds sem hann hefur lögum samkvæmt og teljist því stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga og beri við undirbúning hennar að gæta ákvæða stjórnsýslulaga.

Þá hefur því verið haldið fram af hálfu skólameistara við meðferð þessa máls að kæruheimild á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé ekki fyrir hendi í máli þessu þar sem kæruheimild verði að byggjast á beinni lagaheimild. Hina almennu kæruheimild er að finna í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og verður því ákvörðunum lægra settra stjórnvalda almennt skotið til æðri stjórnvalda, ef þeim er á annað borð til að dreifa á grundvelli þessarar lagagreinar, ,,nema annað leiði af lögum eða venju", eins og segir í niðurlagi 1. mgr. 26. gr. Frá þessari meginreglu um hinar almennu kæruheimild eru nokkrar undantekningar sem ekki eiga við í máli þessu, það er til dæmis ef um er að ræða ákvarðanir sjálfstæðra ríkisstofnana, sjálfstæðra stjórnsýslunefnda eða sveitarstjórna.

Samkvæmt 4. gr. framhaldsskólalaga nr. 80/1996 fer menntamálaráðherra með yfirstjórn þeirra mála sem lögin taka til. Í þeim álitum umboðsmanns Alþingis sem áður er vísað til sbr. SUA 1994, bls. 295 , SUA 1996, bls. 273, og SUA 1996, bls. 283 var á því byggt að ákvarðanir skólameistara sættu stjórnsýslukæru til menntamálaráðherra.

Með vísan til framanritaðs er niðurstaða menntamálaráðuneytisins sú að ákvörðun skólameistara framhaldsskóla um að vísa nemanda af heimavist sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga sem sé kæranleg til menntamálaráðherra. Tekið er sérstaklega fram að ekki er fallist á sjónarmið skólameistara [framhaldsskóla X] að ákvæði 2. málsliðar 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga komi til skoðunar í máli þessu.

Af hálfu lögmanns nemandans var því haldið fram að einvörðungu sé heimilt að vísa nemendum af heimavist ef um ítrekuð brot á heimavistarreglum hafi verið að ræða sbr. 6. tölulið II. kafla heimavistarreglnanna. Það er ekki skilningur skólameistara.

Gera verður þá kröfu til stjórnsýslufyrirmæla almennt að þau séu skýr að efni til. Bannregla 3. töluliðar II. kafla heimavistarreglna [framhaldsskóla X] er afdráttarlaust sú að meðferð áfengra drykkja er bönnuð á heimavist [framhaldsskóla X]. Nemandinn dró ekki efni þessarar reglu í efa á fundi hans með skólameistara hinn 1. desember 1998. Þvert á móti staðfesti hann að honum hafi verið kunnugt um efni reglunnar. Reglu 3.tl. II. kafla verður að lesa í samhengi við reglu 4. gr. I. kafla heimavistarreglnanna þar sem tekið er fram að skólameistari fari með dómsvald í málum er varða áfengismál og aðra vímuefnanotkun en heimavistarráð fari með dómsvald í öðrum málum. Í 6. gr. II. kafla er fjallað um mál sem heyra undir dómsvald heimavistarráðs en það eru ekki mál varðandi áfengismál og aðra vímuefnanotkun. Um slík mál er fjallað í 3. gr. II. kafla og varða slík brot fortakslausri brottvikningu.

Umfjöllun skólameistara dags. 14. desember 1998 um réttan skilning á heimavistarreglum kann að kalla á nokkuð aðra uppsetningu og skýrari framsetningu á reglum heimavistar en nú eru í gildi. Það verður þó ekki talið leiða til þess að ekki sé unnt að byggja á reglum heimavistar [framhaldsskóla X] varðandi meðferð áfengra drykkja á heimavistinni.

Rétt er að minna á að við beitingu þeirra heimilda sem skólameistara eru veittar samkvæmt framhaldsskólalögum og lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996, ber þeim við meðferð mála að hafa hliðsjón af stjórnsýslulögum ef um stjórnsýsluákvarðanir er að tefla. Skólameistarar framhaldsskóla starfa samkvæmt sérstöku erindisbréfi sbr. auglýsingu frá 4. júlí 1997 og reglugerð um starfslið framhaldsskóla frá 22. júní 1998. Í 3. mgr. 1. gr. erindisbréfs skólameistara er sérstaklega kveðið á um að skólameistara beri að gæta ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og upplýsingalaga nr. 50/1996 svo og annarra laga og reglugerða sem snerta kunna embætti eða einstök verkefni skólans.

Hvað varðar málsmeðferð skólameistara er það mat ráðuneytisins að skólameistari hafi réttilega gætt ákvæða stjórnsýslulaga við undirbúning ákvörðunar sinnar að vísa nemanda af heimavist vegna brota á relgum heimavistarinnar. Við meðferð máls þessa gætti skólameistari andmælaréttar nemandans skv. 13. gr. stjórnsýslulaga og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Ekki verður talið að sýnt hafi verið fram á að skólameistari hafi ekki gætt jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.

Í ljósi þess að skólameistari gætti reglna stjórnsýslulaga við undirbúning ákvörðunar um brottvísun nemanda af heimavist á grundvelli skýrrar reglu um umgengi á heimavist telur ráðuneytið ekki ástæðu til athugasemda.