12 Landbúnaður

Umfang

Starfsemi á málefnasviðinu er á ábyrgð matvælaráðherra. Það skiptist í þrjá málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu, ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefnasviðsins í heild á tímabilinu 2022–2024.

Fjármögnun

Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar. Gert er ráð fyrir að útgjaldarammi málefnasviðsins lækki um 255 m.kr. frá fjárlögum 2024 til ársins 2029. Breytingin skýrist að miklu leyti af raunbreytingum á framlögum vegna búvörusamninga í samræmi við ákvæði samninganna sem undirritaðir voru árið 2016 og nema samtals um 251 m.kr. til lækkunar en núverandi samningar gilda út árið 2026. Þar fyrir utan skýrist breytingin af almennum aðhaldsráðstöfunum á málefnasviðið sem nema um 250 m.kr., auk þess sem gert er ráð fyrir að niður falli samtals um 310 m.kr. á tímabilinu vegna tímabundinna framlaga. Þar vegur þyngst niðurfelling á 200 m.kr. tímabundnu framlagi til sérstakra aðgerða í landbúnaði. Á móti er gert ráð fyrir að fjárheimildir málefnasviðsins verði auknar um samtals 391 m.kr. á tímabilinu. Þar munar mest um í fyrsta lagi 280 m.kr. hækkun til eflingar kornrækt og kemur það til viðbótar 198 m.kr. framlagi sem veitt var til verkefnisins í fjárlögum 2024. Gert er ráð fyrir að að framlag til verkefnisins hækki í 378 m.kr. á árinu 2025 og fari síðan upp í 478 m.kr. frá og með 2027. Í öðru lagi er gert ráð fyrir 60 m.kr. hækkun á tímabilinu til aðgerða til inn­leiðingar verndandi arfgerða í íslenska sauðfjárstofninn. Í fjárlögum 2024 var 110 m.kr. varið til verkefnisins í tvö ár til viðbótar 58 m.kr. sem komu inn í fjáraukalögum 2023. Í forsendum þessarar fjármálaáætlunar er gert ráð fyrir að framlag til verkefnisins hækki í 120 m.kr. á árinu 2026, lækki í 90 m.kr. 2027 og fari svo í 60 m.kr. frá árinu 2028. Í þriðja lagi er gert ráð fyrir 100 m.kr. tímabundnu framlagi í tvö ár til að styrkja getu Matís til að greiða fastan kostnað á móti fengnum styrkjum í erlendum samkeppnissjóðum. Aðrar breytingar á fjárheimildum málefnasviðsins skýrast fyrst og fremst af endurskoðaðri tekjuáætlun ríkisaðila með sam­svar­andi breytingum gjaldamegin, auk þess sem gert er ráð fyrir auknum fjárheimildum til lofts­lagsaðgerða í landbúnaði.

Helstu áherslur 2025–2029

12.10 Stjórnun landbúnaðarmála

Verkefni

Helstu verkefni sem falla undir málaflokkinn eru: stjórnun landbúnaðarmála og fram­kvæmd búvörusamninga, stjórnsýsla Matvælastofnunar, nýting auðlinda lands, vöktun og eftir­lit stjórnvalda. Búvörusamningar móta að miklu leyti regluverk og stuðningsaðgerðir stjórn­valda í þágu landbúnaðar og hafa þar með talsverð áhrif á starfsskilyrði greinarinnar. Undir málaflokkinn falla m.a. búvörulög, nr. 99/1993, og búnaðarlög, nr. 70/1998. Matvælastefna og landbúnaðarstefna til ársins 2040 voru samþykktar á Alþingi í júní 2023 og er unnið að aðgerðaáætlunum til að hrinda stefnunum í framkvæmd.

Helstu áskoranir

Í fjármálaáætlun 2024–2028 er fjallað um helstu áskoranir sem landbúnaður stendur frammi fyrir á komandi árum. Ein helsta áskorunin í matvælaframleiðslu felst í loftslagsbreytingum, áhrifum þeirra á matvælaframleiðslu og aðlögun að þeim. Önnur áskorun er fjárhagsvandi bænda og slæm afkoma en ríkið hefur þurft að grípa til aðgerða utan búvörusamninga til að stuðla að bættri afkomu þeirra vegna utanaðkomandi aðstæðna, s.s. aðfangahækkunum í kjölfar Covid og innrásar í Úkraínu. Fyrirliggjandi upplýsingar og gögn sýna að vandinn er einkum tvíþættur, annars vegar bráðavandi innan ákveðins hluta atvinnugreinarinnar sem einkum má rekja til hækkunar fjármagnskostnaðar síðustu misseri og hins vegar vandi til lengri tíma sem tengist framleiðni og veikleikum í stuðningskerfi landbúnaðarins. Mikil fjölbreytni er í rekstri innan landbúnaðarins, bæði á milli búgreina og innan þeirra og eru búgreinar misvel í stakk búnar til að takast á við áskoranir, m.a. í núverandi efnahagsástandi.

Matvælaöryggi þarf að vera tryggt með öflugu eftirliti og skýrri löggjöf. Tryggja þarf að bæði innlend matvæli sem og innflutt séu örugg til neyslu. Jafnframt þarf að tryggja að EES-reglugerðir verði innleiddar hér á landi en margar þeirra snúa að matvælaöryggi og dýravelferð. Fjárhagsvandi undirstofnana hefur leitt til erfiðleika við að uppfylla lagaskyldur um eftirlit og vöktun, óbreytt ástand mun leiða til þess að minnka þurfi eftirlit, vöktun og rannsóknir á ákveðnum sviðum. Partur af því sem bent hefur verið á er að gjaldskrá Matvælastofnunar hefur ekki hækkað til samræmis við kostnað við eftirlit um langt árabil sem leitt hefur til umtalsverðs taps í eftirliti. Ríkisendurskoðun hefur í nýlegum úttektum sínum lagt áherslu á að gjaldskráin endurspegli raunkostnað.

Tækifæri til umbóta

Til að bregðast við áskorunum sem felast í loftslagsbreytingum hafa stjórnvöld sett sér markmið um kolefnishlutleysi fyrir árið 2040 og er lögð mikil áhersla á kolefnishlutlausa fram­tíð í velsældaráherslum ríkisstjórnarinnar. Við seinni endurskoðun búvörusamninga, sem lauk í janúar 2024, kemur fram í bókun við samkomulagsskjalið að það er sameiginlegt markmið samningsaðila að landbúnaður á Íslandi verði kolefnishlutlaus eigi síðar en árið 2040. Losun gróðurhúsalofttegunda frá íslenskum landbúnaði var 618.000 tonn CO_2-ígilda árið 2022 eða 22% af samfélagslosun (ESR) samkvæmt losunarbókhaldi Íslands. Óverulegar breytingar hafa orðið síðustu ár á losun vegna landbúnaðar, eða 3,3% samdráttur á árabilinu 2019–2022. Skilgreindar hafa verið loftslagsaðgerðir stjórnvalda í loftslagsmálum sem matvælaráðuneytið mun vinna að á næstu árum. Þá verður stuðningskerfi landbúnaðar róað í þá átt að það hvetji til aukins samdráttar í losun í samræmi við landbúnaðarstefnuna. Meðal þess sem fram kemur í stefnunni er að skapa eigi hvata innan stuðningskerfis landbúnaðarins til að auðvelda bændum að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og auka bindingu í gróðri og jarðvegi. Í ljósi samspils landbúnaðar og landnotkunar í samhengi loftslagsmála getur landbúnaður verið í lykilhlutverki við að auka umfang kolefnisbindingar og draga úr losun frá landi til að markmiðum stjórnvalda á sviði loftslagsmála verði náð og er það í samræmi við gildandi stefnu og aðgerðaáætlun fyrir landgræðslu og skógrækt, Land og líf (sjá málaflokk 17.1). Efla þarf rannsóknir og greina helstu áhættuþætti vegna áhrifa loftslagsbreytinga á íslenskan landbúnað, einkum með tilliti til fæðu- og matvælaöryggis, og móta áætlun um aðlögun landbúnaðar að loftslagsbreytingum.

Núgildandi búvörusamningar tóku gildi árið 2017 og gilda til tíu ára. Seinni endurskoðun samninganna fór fram árið 2023 og lauk í byrjun árs 2024. Ekki voru gerðar grundvallar­breytingar á samningunum en m.a. var bókað að aðilar samningsins væru sammála um að hefja nú þegar samtal um starfsumhverfi landbúnaðar í heild sinni til framtíðar. Á gildistíma fjár­málaáætlunar er gert ráð fyrir mótun nýs stuðningskerfis fyrir landbúnað sem taki mið af sam­þykktri landbúnaðarstefnu til ársins 2040. Með hliðsjón af framangreindu kann að vera að út­gjöld taki breytingum á tímabilinu. Gera verður ráð fyrir fjárhagslegu svigrúmi til fram­kvæmdar á nýju stuðningskerfi þegar til þess kemur en ekki liggur fyrir hvernig það muni líta út að svo stöddu. Fyrirhugað er að hefja það samtal á árinu 2024.

Styrkja þarf stoðir fæðuöryggis á Íslandi en fæðuöryggi er órjúfanlegur hluti af þjóðar­öryggi. Í fjármálaáætlun 2024–2028 var aukin áhersla lögð á eflingu kornræktar og er verkefnið að auka innlenda framleiðslu á korni til fóðurs og til manneldis og þar með auka verðmæta­sköpun í landbúnaði á Íslandi. Fyrir liggur aðgerðaáætlun til eflingar kornrækt á Íslandi sem unnin var af starfshópi á vegum Landbúnaðarháskóla Íslands (LBHÍ). Aðgerðaáætlunin styður m.a. við markmið í stjórnarsáttmála og fjármálaáætlun um fæðuöryggi, loftslagsmál og aukna og fjölbreyttari landbúnaðarframleiðslu. Í aðgerðaáætluninni eru settar fram 25 tillögur sem varða kynbætur, stuðning, kornsamlög, búskaparhætti, tryggingar og varnir gegn fuglum. Í fjármála­áætlun 2024–2028 var ákveðið að verja 2 ma.kr. á tímabili áætlunarinnar í eflingu kornræktar til að koma aðgerðaáætluninni til framkvæmdar. Áframhaldandi kornkynbætur eru lykilatriði til að efla kornrækt á Íslandi og gerður hefur verið samningur við LBHÍ um verk­efnið og gert er ráð fyrir samstarfi 2024–2028. Markmið þess er að efla verulega ræktunar­möguleika, en sú vinna mun taka tíma og er forgangsatriði samkvæmt aðgerðaáætluninni. Þá er ætlunin að hluta fjármunanna verði ráðstafað til stuðnings þróunarverkefnum í kornrækt og til að efla kennslu og leiðbeiningar. Hvort tveggja mun treysta undirstöður greinarinnar til lengri tíma. Samhliða er fyrirhugað að auka frekar stuðning við innviðauppbyggingu í grein­inni. Stuðningur við fjárfestingar í kornrækt er stærsta einstaka verkefni aðgerðaáætlunarinnar. Það mun lækka verkunarkostnað og hvetja til aukinnar framleiðslu. Enn fremur er ætlunin að nýta hluta fjármunanna til beins stuðnings við framleiðslu á síðari hluta tímabilsins. Loks verður tekið til frekari skoðunar að koma á uppskerutryggingum í kornrækt sem mun draga úr óvissu og efla ræktunarvilja.   

Með þeim aðgerðum sem stefnt er að má styðja við sjálfbærni matvælaframleiðslu Íslands og þar með styrkja stoðir fæðuöryggis þjóðarinnar. Samkvæmt niðurstöðum starfshópsins getur kornrækt á Íslandi verið þjóðhagslega hagkvæm og samkeppnishæf og því álitlegur kostur til að auka verðmætasköpun á Íslandi og styrkja atvinnulíf í dreifðum byggðum. Efling innlendrar framleiðslu á korni mætir þeim áskorunum sem tíundaðar eru í kaflanum hér að ofan um helstu áskoranir í málaflokknum og dregur jafnframt úr mögulegum áhrifum ytri áhættuþátta sem fjallað er um í næsta kafla.

Tryggja þarf heilnæmi matvæla og aukið matvælaöryggi, t.a.m. með því að viðhalda góðri stöðu Íslands í baráttunni við sýklalyfjaónæmi. Ráðast þarf í heildstæða endurskoðun á fyrir­komulagi matvæla- og heilbrigðiseftirlits á Íslandi. Markmið þeirrar vinnu er að stuðla að sam­ræmdu, einfölduðu og skilvirku eftirliti í þágu atvinnulífs og almennings. Í skýrslu starfshóps URN um fyrirkomulag eftirlits með hollustuháttum og mengunarvörnum og matvælum var lagt til að eftirlit með matvælum færðist frá heilbrigðiseftirlitum sveitarfélaga til Matvælastofnunar. KPMG hefur hafið vinnu fyrir MAR við að kortleggja lögbundin verkefni matvælaeftirlits og greina hvaða möguleikar eru hagkvæmastir þegar horft er til samræmingar eða jafnvel samein­ingar matvælaeftirlits.

Sem matvælaþjóð ber okkur skylda til þess að tryggja að framleiðsluhættir séu á þann veg að velferð dýra sé höfð að leiðarljósi. Það er ekki bara samfélagsskylda okkar heldur er það vel þekkt að heilsa og velferð dýra eru þættir sem hafa áhrif á gæði og öryggi matvæla og þar með hagsmuni neytenda. Þar til viðbótar eru kröfur neytenda sífellt að aukast hvað varðar heilnæmi matvæla, þ.m.t. velferð dýra. Til þess að Ísland geti orðið leiðandi í framleiðslu á heilnæmum afurðum þarf að tryggja vernd og sjálfbærni búfjárstofna. Það tengist jafnframt lýðheilsu þar sem heilsa manna verður ekki aðskilin frá heilbrigði dýra og heilnæmu umhverfi. Alþjóða­heil­brigðismálastofnunin og Alþjóðadýra­heilbrigðisstofnunin hafa hvatt þjóðir til að nálgast um­fjöllun og aðgerðir í þessum efnum út frá hugtakinu „ein heilsa“ en síðustu ár hafa verið stigin þó nokkuð mörg skref til að efla vitund og rannsóknir á sýklalyfjaónæmi, bæði í mönnum og dýrum. Starfshópur á vegum heilbrigðisráðuneytisins, matvælaráðuneytisins og umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytisins hefur unnið að aðgerðaáætlun gegn útbreiðslu sýklalyfja­ónæmis á Íslandi. Sýklalyfjaónæmi er ein helsta heilbrigðisógnin sem heimurinn stendur frammi fyrir í dag. Fyrirséð er að aukið sýklalyfjaónæmi mun valda erfiðleikum við með­höndlun ýmissa sjúkdóma og sýkinga. Aðgerðaáætlunin er umfangsmikil og mun fela í sér umtalsverðan kostnað þessara þriggja ráðuneyta.

Riðutilfellum fjölgaði umtalsvert hér á landi síðasta árið. Nú hefur verið sett af stað vinna við landsáætlun um riðuveikilaust Ísland þar sem horft verður til innleiðingar verndandi arf­gerða í íslenska sauðfjárstofninn. Í fjáraukalögum 2023 var gert ráð fyrir 58 m.kr. framlagi á því ári til að mæta kostnaði við arfgerðagreiningu og ræktun og í fjárlögum 2024 er gert ráð fyrir 110 m.kr. framlagi til verkefnisins. Ljóst er að fjárhagslegir hagsmunir ríkissjóðs eru miklir ef þessi áform ganga eftir þar sem miklum fjármunum hefur verið varið í niðurskurð á sauðfé vegna riðusmita. Áætlaður kostnaður verkefnisins er samtals 608 m.kr. á tímabilinu 2023–2029.

Kynja- og jafnréttissjónarmið eru mikilvæg, m.a. í ljósi þess hve stór þáttur landbúnaður er í atvinnulífi í dreifbýli. Ein áskorun hvað varðar kynja- og jafnréttissjónarmið er skortur á gögnum. Áður hefur verið fjallað um að opinber gögn endurspegla ekki alltaf raunverulega stöðu kynja og jafnréttis í atvinnugreininni. Tryggja þarf aðgengi að gögnum til að hægt sé að gera raunhæft mat á kynja- og jafnréttisáhrifum verkefna, aðgerða og stefnumótandi ákvarðana á málefnasviðinu og því eru gagnagrunnar stjórnvalda er varðar matvælaframleiðslu í stöðugri þróun.

Áhættuþættir

Meðal áhættuþátta sem geta haft áhrif á landbúnað eru breytingar á ytri aðstæðum og geta þeir verið ófyrirséðir. Áhrif innrásar Rússlands í Úkraínu, aukinn aðfangakostnaður, s.s. hærra áburðarverð í heiminum og heimsfaraldur eru dæmi um slíka áhættuþætti sem snerta matvæla­framleiðslu í heiminum og á Íslandi.

Ef eftirlit er ekki nægilega skilvirkt getur það haft í för með sér ýmsa áhættuþætti en með öflugri vöktun safnast gögn sem hægt er að nýta til að greina stöðu ákveðinna þátta sem tengjast matvælaöryggi, einnig getur slakt eftirlit haft í för með sér áhrif á heilbrigði einstaklinga ef heilsuspillandi matvæli rata á markað.

Markmið og mælikvarðar

* 95%: Markmið um 100% er óraunhæft vegna ytri aðstæðna.
** Byggt á vinnu við endurskoðun aðgerðaáætlunar í loftslagsmálum.
*** Byggt á gögnum Hagstofu Íslands um uppskeru á helstu útiræktuðu káltegundum. Upphafsstaða byggist á gögnum frá 2023.
**** Byggt á gögnum Hagstofu Íslands um framleiðslu á tómötum, paprikum og agúrkum. Upphafsstaða byggist á gögnum frá 2023.

12.2 Rannsóknir, þróun og nýsköpun í landbúnaðarmálum

Verkefni

Rannsóknir, þróun og nýsköpun í landbúnaðarmálum varða aðgerðir stjórnvalda til að stuðla að sjálfbærri hagnýtingu auðlinda, þróun nýrra afurða og aukinni verðmætasköpun matvæla­framleiðslu greinarinnar.

Helstu áskoranir

Um helmingur tekna Matís í dag kemur með styrkjum úr samkeppnissjóðum sem er umtals­verð breyting frá því sem var við stofnun Matís árið 2007 en þá voru styrkir úr samkeppnis­sjóðum einungis 20% af tekjum stofnunarinnar. Á sama tíma hefur þjónustusamningur ríkisins farið úr því að vera 42% af tekjum í það að vera 24%. Matís hefur bent á að stofnanir ríkisins geti nýtt launagreiðslur en að það sé ekki raunin þegar laun eru fjármögnuð með styrkjum. Á sama tíma getur Matís ekki sótt um endurgreiðslu vegna rannsókna og nýsköpunar þar sem framlag ríkisins kemur til frádráttar. Horft er til þess að þjónustusamningur við Matís hækki árið 2025 um 100 m.kr. og að þeir fjármunir verði skilyrtir sem mótframlag við styrki úr erlend­um samkeppnissjóðum.

Tækifæri til umbóta

Rannsóknir, þróun, miðlun þekkingar og nýsköpun er grundvöllur þess að landbúnaðurinn geti mætt þessum áskorunum og nýtt tækifæri til framtíðar. Stofnun Matvælasjóðs ásamt sér­stökum samningum við LBHÍ og Matís er liður í því að efla rannsóknir og nýsköpun. Þar af leiðandi er matvælaframleiðsla á Íslandi betur í stakk búin að mæta þeim áskorunum sem henni fylgja og ná fram markmiðum á málefnasviði landbúnaðar sem sett eru fram í málaflokki 12.1. Stutt verður við uppbyggingu við LBHÍ til að vinna að eflingu kornræktar og auka rannsóknar- og nýsköpunarstarf, í samræmi við stefnu­mótun á málefnasviðinu. Þá er í gildi samningur milli matvælaráðuneytisins og LBHÍ um þjónustu á sviði rannsókna, þróunarvinnu og sérhæfðrar ráðgjafar fyrir árin 2023–2024. Markmið samningsins er að stuðla að öflugum rannsóknum og nýsköpunar- og þróunarstarfsemi á sviði landbúnaðar og matvæla­framleiðslu.

Þjónustusamningurinn við Matís rennur út árið 2024 og verður unnið að gerð nýs lang­tíma­samnings. Árið 2024 er þó gert ráð fyrir auka 100 m.kr. til Matís sem skilyrt verður sem mót­framlag við styrki úr erlendum samkeppnissjóðum. Um helmingur tekna Matís í dag kemur með styrkjum úr samkeppnissjóðum, bæði innlendum og erlendum. Er það mikil breyting frá því sem var við stofnun Matís árið 2007 en þá voru styrkir úr samkeppnissjóðum aðeins um 20% af tekjum. Styður þetta við Matvælastefnu Íslands til ársins 2040 þar sem gert er ráð fyrir því að stuðningsumhverfi nýsköpunar verði eflt enn frekar þar sem rannsóknir, nýsköpun og hagnýting hugvits eru lykilþættir í því að auka sjálfbærni, fjölbreytni og verðmætasköpun í innlendri matvælaframleiðslu.

Matvælasjóður hefur verið starfræktur frá árinu 2020 og er hlutverk hans að styrkja þróun og nýsköpun við framleiðslu og vinnslu matvæla og hliðarafurða úr landbúnaðar- og sjávar­afurðum. Ferlið í kringum úthlutanir úr sjóðnum hefur tekið miklum breytingum síðan fyrst var úthlutað og hafa breytingarnar miðað að því að gera ferlið og úthlutunina skýrari og gagn­særri. Meðal annars hefur nýtt umsóknakerfi verið tekið í notkun sem heldur utan um allt ferlið, allt frá því að auglýst er eftir umsóknum og þar til samningar eru gerðir og greiddir út.

Þessar aðgerðir styðja allar við velsældaráhersluna um grósku í nýsköpun og eru mikil­vægur liður í því að takast á við þær áskoranir sem fjallað er um í kafla 12.1.

Markmið og mælikvarðar

12.6 Stjórnsýsla matvælaráðuneytis

Verkefni

Stjórnsýsla matvælaráðuneytis er á höndum aðalskrifstofu matvælaráðuneytisins. Megin­verkefni matvælaráðuneytisins er að stuðla að skilvirkri stjórnsýslu og eftirliti með þeirri starf­semi sem fellur undir ráðuneytið, sbr. starfsemi innan málefnasviða 7, 12 og 13. Til að styrkja stjórnunar- og eftirlitshlutverk ráðuneytisins hefur stefnumótun og áætlanagerð fyrir málefna­svið ráðuneytisins verið efld, m.a. á grunni samræmds verklags og samvinnu ráðuneytisins og undirstofnana þess. Áherslur í starfi ráðuneytisins snúa m.a. að því að bæta enn frekar eftir­fylgni með gæðum og afrakstri verkefna og aðgerða innan ráðuneytisins og meðal stofnana þess. Jafnframt hefur verið lögð áhersla á að samræma vinnubrögð, úthlutunarreglur, fjármál og ferla sjóða sem ráðuneytið hefur umsýslu með. Fjallað er um markmið og aðgerðir í land­búnaði, sjávarútvegi og fiskeldi í umfjöllun um hlutaðeigandi málefnasvið. Þar er áhersla lögð á að matvælaframleiðslan sé heilnæm og að stuðlað sé að sjálfbærri þróun framleiðslunnar, hvort sem litið er til efnahagslegrar, umhverfislegrar eða samfélagslegrar sjálfbærni.